关于商洛市南水北调工作的调研报告

　　一、商洛市南水北调工作开展情况

　　丹江发源于陕西省秦岭主脊南坡的商洛市黑龙口镇凤凰岭，干流流经陕西、河南、湖北三省的三个地级市，于丹江口市汇入汉江，全长433公里，总流域面积168012平方公里。其中在陕西流经商洛市的商州、丹凤、商南3个县区，长264公里，流域面积涉及全市六县一区共7478平方公里，其进入丹江口水库水量年平均达入库总量的30%以上。该流域承载着商洛42%的人口和47%的GDP，被誉为商洛的“母亲河”，在我国整体发展中也具有战略意义。其一，丹江流域是国家南水北调中线工程的重要水源地。其二，丹江流域是国家关中———天水经济区的次核心城市区域，是全国循环经济示范区和西安市第二生活区。其三，丹江流域属国家级集中连片贫困区，流域经济社会发展状况直接影响陕西、河南和湖北三省全面建成小康社会的进程。其四，商洛是红色革命老区。

　　近年来，陕西各界人士特别是各级政协组织及政协委员高度关注南水北调中线工程。在全国政协十二届二次会议上陕西省政协副主席李晓东、农工省委副主委霍学喜等部分陕西籍全国政协委员就“实施南水北调应重视解决供水区困难问题”作专题发言，并提交提案。有关提案全国政协已经立案，交由国家发改委等部门办理。商洛市三届政协以来市级民主党派持续在全会上“就实施南水北调应重视解决水源区商洛困难问题”进行发言，提交提案。省政协几位副主席和有关方面也积极开展视察调研，围绕解决水源区面临的新困难及新挑战建言献策。

　　商洛市委、市政府把支持南水北调工程建设作为一项重大的政治任务，各有关部门和县区凝心聚力，强力推进支持南水北调工作，各项工作有序开展，成绩显著。

　　 1.认真实施《规划》。2012年国家发改委颁布《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持“十二五”规划》，其中涉及商洛市7大类57个项目。目前已建成投入使用项目29个，在建18个，完成投资10.786亿元，其中，中、省投资7.556亿元，地方配套资金3.23亿元。.

　　 2.全面推进丹江流域综合治理。为保证水源区水质质量，通过自筹资金与整合相关项目资金，共投资12.04亿元，建成人饮工程120处，在建5座水电站，治理小流域84条，治理水土流失面积1890平方公里。

　　 3.大力发展循环经济。“十二五”以来，根据中央将商洛调整为生态保护区的定位，创新工作思路，积极发展循环经济，规划的10条循环经济产业链中已启动建设9条，初步建成7条；规划的20个标志性工程中已开工建设16个，基本建成10个。实施循环经济重点项目40多个，建成资源综合利用项目62个，形成年利用尾矿废渣1000万吨能力。

　　 4.扎实做好移民搬迁和林业生态建设。围绕水源区保护工程建设，累计完成移民搬迁投资92.26亿元，建设移民集中安置点642个，搬迁群众6.9万户、26.4万人。为了涵养水源、净化水质、保证水量，大力实施天保工程，扎实推进退耕还林，完成退耕造林和荒山造林236.8万亩，兑现退耕还林政策资金242.71亿元，全面停止森林采伐，森林覆盖率达62.3%。

　　 5.实施结构调整，关闭高污染企业。花大气力进行产业结构调整，关闭高污染企业29户，淘汰落后污染生产线21条。严格实行产业准入政策，限制部分产业发展和矿产品开发，严格按照节能减排及污染防治标准，促进企业减排和达标升级。

　　二、商洛市实施南水北调工程面临的突出问题

　　为保证一江清水供京津，国家在主体功能划分中将陕南列为限制开发区，导致水源区生态环境保护与当地群众生存权、发展权间的矛盾凸显，商洛市经济社会发展受到较大限制和影响。

　　 1.限制了工业经济发展。围绕水源涵养区水质，商洛市痛下决心，按照相关产业政策，主动对结构布局不合理的生产线及三高企业进行了淘汰、关闭。关闭淘汰企业，年均减少工业产值超过20亿元，年均减少职工收入过亿元。围绕加强环境治理，市委、市政府出台《丹江等流域污染防治三年行动计划》，对丹江流域工业企业节能减排及污染防治达标工作提出高标准、严要求，全面提升防污能力。列入行动计划治理的工业企业20多家，用于企业减排达标方面的投入资金超过15亿元。围绕控制水源涵养区污染源，商洛市坚持执行最严格的产业准入政策，全市具有优势的重金属、稀有金属开发项目及造纸、化工产业项目受到严格限制。以2013年为基期测算，每年将减少工业产值超过200亿元，减少就业岗位超过2万个，减少群众收入超过3亿元。按照“十三五”农村污水处理率达到30%的要求、农村垃圾处理率达到40%的要求，全市丹江及其支流沿线亟需建设46个污水处理项目、45个垃圾处理项目，共需资金25.74亿元，按照目前中央投资占60%的比例计算，中央投资15.44亿元，需地方投资10.7亿元。从建成的污水处理厂运营情况看，国家批复的配套管网规模一般都不能达到全覆盖，导致部分监测断面水质不达标。商洛中心城区及县城共需新建管网169.95公里，概算投资2.06亿元，全市财政每年补贴垃圾污水处理费用3602万元。上述影响，商洛市工业领域的投入将超过15亿元，每年工业产值将减少220亿元以上。

　 　2.增加了农业产业成本。围绕面源污染治理，严格限制农业生产中的化肥、农药使用，导致农作物产量显著下降。为了保证水源水质，大力调整产业结构，发展绿色生态农业，导致农业产业布局偏离川道，新建养殖场上山进沟，水、电、路等投资增大，生产资料和农畜产品运输成本增加。作为山区市，依山致富是基本发展思路，但占农村总人口三分之一的养殖户因划定了禁养区和限制区而放弃养殖；以杂木为原料的食用菌产业受禁止采伐的政策影响，散种食用菌户基本绝迹；天然林商品性采伐完全中止，林产品加工业严重萎缩。农民人均收入受到很大影响。养殖户以年均百分之五的速度减少，人均收入减少1000元。农民年均损失6.25亿元。

　　 3.加大了移民搬迁投资。商洛是山洪、滑坡、泥石流等洪涝和地质灾害易发、多发、频发地区，因灾致贫返贫人口长期居高不下。作为南水北调中线工程核心水源地，保护好生物多样性、维护好水源涵养和水土保持功能，就必须加大移民搬迁尤其扶贫移民搬迁力度。随着移民搬迁的逐年推进，可用于集中安置的土地日益减少，需安排搬迁的贫困户因经济困难无力搬迁比例提高，同时大量的搬迁给政府带来的财政压力越来越大。更为突出的是，大量移民群众搬到山下，维护了生态平衡，但失去了土地，丢弃了传统的种植业，移民群众每户年均减少收入2000元左右。为保障移民群众生产生活，同步实施医疗、教育等公共服务项目和垃圾、污水处理厂等基础配套设施，预计需增加基础配套和大配套项目投资140亿元。

　　 4.发展与保护矛盾突出。围绕净化水质、涵养水源，商洛市认真实施退耕还林项目，累计退耕还林152万亩，但有限的耕地面积锐减。按照耕地保护基本要求，建设用地实行以占定补、占补平衡，商洛市补充耕地主要来源于沟谷地带，但沟谷地带又实施水源保护，导致占补平衡任务难以落实。该市平均每年开垦耕地8000亩，每亩开垦成本6000元，受水源保护限制，需异地收购占补平衡指标，每年因此而多支出1.36--1.60亿元。南水北调工程实施以来，商洛市实施了退耕还林、植树造林、封山育林等各项水资源保护措施和政策，减少水土流失，同时投入了大量的人力、物力、财力，甚至以牺牲全市经济发展为代价。经测算，生态保护直接导致商洛市每年经济损失58亿元，其中年减少各类税收收入约8亿元，并且年均减收幅度仍在持续加大。

　 　5.扶持政策不明晰、项目不突出。中省未及时出台相关的水源涵养区流域治理扶持优惠政策措施，使治理工作进展缓慢。2008-2012年间，中央财政累计拨付商洛南水北调中线水源区生态补偿转移支付资金18.26亿元，但与商洛市保护环境、涵养水源、净化水质付出的代价差距很大。丹江口水库70%入库水来自于陕西的汉丹江流域，但2005年9月南水北调水源区生态环境综合治理示范项目却落户于丹江口市。为完成中央保护环境、涵养水源、净化水质，促进经济社会和谐发展，商洛市编制了为期10年的《丹江流域商洛段综合治理规划》（2012年7月上报省政府审批），总投资88.93亿元。目前已投入治理资金12.04亿元，综合治理工作已初见成效。因丹江不属大江大河治理范围，虽已上报，但国家发改委未能审批。2014年商洛市计划实施的丹江流域污染三年行动计划8类102个项目，除农村环保和4个镇污水处理厂外，其他项目资金主要靠县区政府自筹，财政压力加大。

　　三、几点建议

　　 1.制定优惠政策，加大帮扶力度。一是国家应尽快出台产业受限地区的产业扶持政策和技术支持政策，逐渐把“输血补偿”转变为“造血补偿”，加大政策补偿、技术补偿和产业补偿的力度。二是确定南水北调中线水源地生态保护区，开展生态文明建设试点。三是继续加大对南水北调项目的支持力度。《规划》涉及的7大类项目，尚有工业点源污染防治、入河排污口整治、水环境监测能力及尾矿库治理4类项目没有下达资金，建议国家在“十二五”末和“十三五”期间下达以上4类项目建设资金，提高对水源区水污染防治项目资金中国投资金比例、保障工程的质量、规模和效益。同时，对“南水北调水源涵养区水资源安全保障基地建设”等重点项目给予前期工作和资金支持，提高涵养区水质的稳定性。

　　 2.加大一般性财政支出和生态补偿资金拨付力度。国家启动南水北调工程以来，商洛市得到了一定的生态补偿，但与因保护生态、涵养水源、保证水质水量，对工农业生产和群众生活造成的影响，特别是财政收入减少的数额相比，无异于杯水车薪。建议国家尽快完善出台南水北调生态补偿政策和完善补偿机制，制定客观公正的补偿标准体系，加大一般性财政支出和生态补偿资金拨付力度，促进商洛经济社会持续健康发展，确保群众生产生活水平不降低。

　　3.提升丹江流域综合治理的工程定位。建议国务院将丹江流域综合治理列入国家大江大河治理规划，作为生态建设和改善民生的重点工程，统筹协调、强力推进，真正形成“国家支持、全省统筹、商洛实施、多方联动”的工作格局，确保丹江流域综合治理工程顺利进行。建议中央南水北调办将丹江流域综合治理纳入南水北调中线工程重要议事日程。建议陕西省政府成立省级丹江流域综合治理工作领导小组，协调解决治理工作中的困难和问题，促进治理工作扎实有效推进，真正使丹江流域综合治理达到保护生态、为京津地区涵养水源、保证水量、净化水质，达到惠及供水区、受水区百姓的目的。

　　 4.加快出台《对口协作规划》，落实对口协作资金。加快出台《对口协作规划》，落实2014年、2015年的对口协作年度专项支持资金，督促天津市落实资金渠道和数额，重点支持商洛市发展生态经济和循环经济，以类似“绿色认证”的方式，协助打造、推广有机、绿色农产品品牌认证，带动认证产品进入北京、天津等受水区市场。尽快启动《对口协作规划》内垃圾、污水项目，重点解决市县区“两厂”建设缺口资金，支持沿丹江乡镇污水处理、垃圾转运设施建设，推进农村生态畜牧业发展，发展太阳能等清洁能源，发挥农村节能减排、保护环境和发展生产的巨大作用，进一步控制农村面源污染。加快建立各层面对口协作协调工作机制，通过定期召开协调小组会议等方式，全面推动对口协作工作。

　　 5.持续加大生态移民和退耕还林补偿力度。国家生态移民补助标准为每人6000元（基础设施2000元、建房费4000元），该标准不仅与陕南移民搬迁补助标准相差较大，而且与群众实际搬迁建房成本（每平米按1000元计算，每搬迁户60平米建房造价约6万元）相差巨大。商洛市还需退耕122.11万亩，按照退耕还林补助标准每亩1200元，共需资金14.65亿元，但目前省上只安排商洛市二期计划80万亩。建议协调和利用各方面的优势，建立生态移民整合运作机制，提高投资和建设标准，加大对移民基础设施及安置补偿力度，提高补助标准，推动生态环境保护工作健康有序开展。