关于我市实施《陕西省主体功能区规划》情况调研报告

　　一、我市实施《规划》的成效与特点

　　2013年3月13日颁布实施的《规划》将我市商州区、丹凤县列入国家层面重点开发区域；将洛南县列入省级层面限制开发的农产品主产区；将山阳县、商南县（丹凤县个别镇）列入省级层面限制开发的重点生态功能区；将镇安县、柞水县列入国家层面限制开发重点生态功能区。《规划》颁布实施以来，市、县（区）政府切实履行职责，按照《规划》明确的主体功能定位推进发展，市、县（区）有关部门根据《规划》明确的任务和要求，调整完善有关规划和政策，做好《规划》实施工作，取得了初步成效。具体表现在：

　　（一）宣传引导，主体功能意识基本确立。各县（区）将《规划》的宣传引导工作作为实施《规划》的重要前提，采取措施，广泛宣传，引导广大干部群众知《规划》、明定位、谋发展。洛南县对《规划》相关内容进行摘编，形成精简文本印发各级各部门干部学习领会；丹凤县将列为国家层面重点开发区作为重大战略机遇写入《县委工作报告》和《政府工作报告》，聘请专家教授在丹凤大讲堂专题阐释辅导；镇安县成立了以县长为组长，分管县长为副组长，政府各相关部门为成员的领导小组，并组建了主体功能区建设办公室，统筹指导《规划》宣传，在沿河沿路、重点景区、各类保护区设立主体功能区宣传标识，增强主体功能区意识；商南县结合创建“生态示范县”活动等，开展“金丝峡植物新物种新闻发布会”、“共建生态文明，共享绿色未来”环保宣传游行等活动，多形式、多途径推动《规划》在广大干部群众中入脑入心。

　　（二）衔接《规划》，县（区）域空间布局逐步优化。各县（区）按照《规划》对本县（区）的主体功能定位，主动与《规划》定位衔接，新编和修订完善了一批县（区）域规划，细化、优化了国土空间布局；洛南县编制了《洛南县美化生态环境功能开发国土实施方案》，将全县国土空间划分为“一心一廊”五大功能板块推进《规划》实施；丹凤县编制四大重点区域发展、商於古道文化景区旅游开发、商洛市一体两翼”丹凤片区详细规划等；镇安县按照“发展方向相统一、建设布局相统一、重点工作任务相统一”的“三统一”原则，编制、修订、完善了镇安县《生态旅游产业发展规划》、《低碳试点县规划》、《生态文明建设规划》、《林业发展规划》等一批规划；商南县编制完成了《矿产资源开发与保护规划》、《循环发展规划》、《金丝峡提升规划》等工作规划，让各个小区域规划充分与《规关于我市实施《陕西省主体功能区规划》相衔接，优化、细化国土空间布局。

　　（三）创新机制，积极推动主体功能区建设。各县（区）按照各自不同主体功能定位，探索建立相应机制，积极推进主体功能区建设。丹凤县出台《加快四大区域建设的决定》等文件，把投资强度300万元/亩作为项目准入门槛，着力提高重点功能区土地容积率和投资强度。成立了3个融资公司，搭建了重点区域发展融资平台。县财政预算各类重大项目建设和经济发展专项资金5500万元，引导投资结构调整；商南县在实施《规划》中坚持“五化”标准，即政策调整导向化、产业发展生态化、城镇建设园林化、环境保护全域化、规划执行刚性化，以“五化”标准推动主体功能区建设；洛南县以工业赶超、城镇跨越、农业强优、旅游突破四大计划为抓手，“面上保护、点上开发”同步推进；镇安县积极建立源头保护机制，对新上项目初步形成了较为科学、完备的准入机制。同时探索建立考核考评机制，重点将大气和水体质量、森林覆盖率、生物多样性、万元GDP能耗、生态文明建设群众满意度等指标纳入各部门、各镇绩效考核评价，以创新机制推动主体功能区建设。

　　（四）项目带动，主体功能作用初步显现。各县（区）以项目为抓手，以项目建设体现主体功能区定位，发挥主体功能区作用。丹凤县围绕四大重点区域、商於古道文化景区等发展板块策划、论证、包装项目260多个，总投资350余亿元；商南县围绕主体功能定位建设项目，特别是在推进城镇建设园林化过程中，启动实施重点城建项目70余个，完成投资30多亿元，实现了国家卫生县城、省级文明县城、省级园林县城创建目标，获得全省县城建设“先进县”称号；镇安县在清洁能源项目建设上取得重大突破，国网镇安抽水蓄能电站已经完成国家核准，北阳山风力发电项目已列入国家能源局“十二五”第四批风电项目核准计划；洛南县优化农业布局，推进农业强优。围绕“五大洛牌”农业发展蓝图，以专业大户、家庭农场、合作经济组织、龙头企业为骨干的农业产业化格局初步形成。

　　二、我市实施《规划》的问题与建议

　　一年多来，我市各县（区）认真落实《规划》，较好地处理了开发与保护的关系，推动了主体功能区建设。但在调研中也发现，我市在实施《规划》过程中还存在一些不容忽视和需要解决的问题。一是《规划》学习宣传深度广度不够、知晓率不高。表现在部门及基层干部知晓《规划》，但理解的不深、研究的不透，广大企业和群众对《规划》知之甚少，有的甚至有误解；二是分区规划编制不全不细，引领作用不大。表现在各县区大多新编或修编了产业型或小区域型发展详细规划，但没有编制涵盖全县（区）域有明确四至界限的详细规划，引领作用未能充分发挥；三是重点开发区带动辐射功能不强。国家层面的重点开发区和限制开发区的点状开发区发展的速度不快、开发的质量不高，缺少大项目、大企业的支撑，对全市经济发展辐射带动作用不强；四是限制和禁止开发区生态保护补偿机制不健全。表现在国家虽然建立了退耕还林、生态公益林、天然林等生态补偿机制，但生态保护补偿渠道少、资金少，对于国、省重点生态功能区的生态保护、建设投入不足，补偿不到位；五是考核导向机制尚未全面建立。表现在中、省出台了《规划》，明确了重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域的主体功能定位，提出了建立健全绩效考核体系的要求，但在市级和大部分县（区）实际操作层面尚未建立健全与其主体功能定位相匹配的绩效考核导向机制。针对上述问题，调研组建议：

　　（一）深化《规划》学习宣传，强化主体功能意识。《规划》是我省国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。学习宣传和贯彻《规划》，对于推进形成我市人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期较快发展和社会和谐稳定，实现全面建成小康社会目标和推进幸福商洛建设具有重要战略意义。要充分认识《规划》出台的历史背景和长远目标，牢牢抓住实施《规划》带来的历史机遇，统一思想，明确定位，采取多形式、多途径的宣传方式，推动《规划》进机关、进企业、进社区、进农村，消除误解、增进共识，让推动主体功能区建设成为全市上下的自觉行动。

　　（二）细化优化空间布局，强化分区功能管理。进一步细化、优化全市主体功能，市政府要组织发改等相关部门尽快编制出台《商洛市主体功能区规划》，指导各县（区）编制县（区）主体功能区规划，明确镇办发展定位，明确四至界限，按照不同主体功能定位，确定发展方向和目标，进行分类开发和管理，进而使主体功能区的主体功能作用得到充分发挥。

　　（三）健全分类考核体系，明确《规划》实施导向。根据主体功能区定位，对现有市级年度考核奖惩体系进行调整完善，建立健全符合不同区域主体功能定位的考核奖惩体系。对国家级层面重点开发区域（商州区、丹凤县），实行侧重于工业化城镇化水平和转变发展方式优先的绩效评价制度，综合评价经济增长、吸纳人口、质量效益、产业结构、资源消耗、环境保护以及外来人口公共服务覆盖面等，弱化对投资增长速度等的评价；对省级层面限制开发的农产品主产区（洛南县），实行农业发展优先的绩效评价制度，强化对农产品保障能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价；对国家级层面限制开发的重点生态功能区（镇安县、柞水县）和省级层面限制开发的重点生态功能区（商南县、山阳县），实行生态保护优先的绩效评价，强化对提供生态产品能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价。通过建立相应的绩效考核体系，积极引导我市各县（区）按照《规划》定位持续快速健康发展。

　　（四）充分利用中省政策，加快推进《规划》实施。要紧紧抓住国家和陕西省为推动《规划》实施，调整完善财政、投资、产业、土地等政策机遇，争取更多、更大支持，加快我市主体功能区建设步伐。如镇安县、柞水县、山阳县、商南县可以充分利用中、省在财政政策上完善财政转移支付制度、建立地区间横向援助机制、加大各级财政对自然保护区的投入力度、实施财政奖励制度等政策机遇，争取更多的财政资金支持，加快生态功能建设。如商州区、丹凤县可以充分利用中、省在土地政策上按照不同主体功能区定位和发展方向，实行差别化土地政策，适度扩大重点开发区域建设用地规模的机遇，争取更多供地支持，加快开发进度。

　　（五）正确处理五大关系，实现开发保护双赢。推进主体功能区建设，应处理好五大关系。一是开发与发展的关系，二是主体功能与其他功能的关系，三是主体功能区与农业发展的关系，四是主体功能区与能源和矿产资源开发的关系，五是政府与市场的关系。特别是要处理好开发与发展的关系，准确把握《规划》中“开发”和“限制开发或禁止开发”的特定涵义，明确“开发”是特指大规模高强度的工业化城镇化开发。“限制或禁止开发”，并不是限制发展，而是特指限制和禁止进行大规模高强度的工业化城镇化开发。做到科学开发与严格保护相统一、两促进。