关于我市基层医疗卫生服务能力建设情况的调研报告

　　一、基层医疗卫生服务能力建设情况

　　近年来，我市按照“保基本、强基层、建机制”的医改工作思路，各级政府加大了对基层医疗卫生机构的投入，镇村医疗卫生服务单位基础设施建设不断加强，就医环境干净整洁，服务功能得到完善，建立健全了县镇村三级医疗卫生服务网络体系，进一步夯实了基层卫生工作基础，在保障群众少生病、方便看病方面取得了显著成效，镇村两级医疗卫生机构在公共卫生和医疗服务中发挥了重要作用。至2015年底，全市共有镇卫生院134个，其中中心卫生院71个，一般卫生院63个；编制床位3038张，实际开放床位2763张；卫生专业技术人员2687人，其中执业（助理）医师798人，注册护士508人。有村卫生室2715所，其中规范化村卫生室2232所，有乡村医生3708人，其中执业（助理）医师161人，基本实现一村一室全覆盖。

　　1、加强基层公共卫生服务管理，群众健康水平不断提升。积极推进镇村卫生服务一体化管理，镇卫生院加强对村卫生室的技术指导，实现镇村卫生资源共享，服务能力同步提升。认真实施公共卫生均等化服务项目，以镇村为主体，规范实施12类45项基本公共卫生服务项目，为农村群众提供建档、慢病随访、健康教育、健康体检等免费服务，促进基本公共卫生服务均等化。全面加强常规公共卫生工作，以消除麻疹、控制乙肝、维持无脊灰状态为重点，规范预防接种门诊管理，扎实开展11种疫苗预防12种疾病的常规免疫、补充免疫及传染病监测工作，接种率达到99.93%，实现了“预防为主”的卫生工作方针。强化重大疾病防控、妇幼保健、卫生监督等公共卫生工作，艾滋病、出血热、疟疾等重大传染病得到有效控制，普惠性妇幼健康项目稳步推进。开展生活饮用水及涉水产品卫生监督监测，确保了公共场所及生活饮用水卫生安全。组织开展“三集中三突出”活动，严厉打击非法行医行为，进一步净化医疗市场。扎实开展爱国卫生工作，实施农村改厕项目，整治农村环境，开展创建卫生镇村、卫生先进单位等活动，人民群众健康意识和健康水平不断提升。

　　2、健全基层医疗卫生服务体系，医疗服务能力得到增强。一是完善医疗单位基础设施。近年来，全市先后投入资金16.81亿元完成基层卫生建设项目1907个，各镇卫生院建有门诊楼、住院楼，设有内科、外科、儿科、中医科等临床科室，医疗业务用房达到规定标准，同时按照“四有”要求，实施了“安心工程”，职工生活条件明显改善。村卫生室达到规范化建设，实现诊断室、治疗室、药房、观察室、防保室“五室”分开，配备有常规医用设备，镇村卫生单位服务功能进一步完善。二是加强医疗卫生队伍建设。通过振兴计划、事业单位人员招考、医学本科生招录等途径，为基层医疗卫生机构招聘医学类人才222名，充实了基层人才队伍。市政府制定出台了《关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》，规范村医队伍建设。通过开展全科医师、公卫、药学人员培训，对卫生院院长、医生、村医进行集中轮训，推行对口支援、巡回医疗、送医下乡等多种措施，不断提高基层医务人员服务能力和水平。三是提升医疗服务质量。以提质量、促安全为重点，全面改善医疗服务，规范健全镇村卫生服务网络，推进“示范卫生院”建设，开展镇卫生院技术等级认定。创建甲级卫生院50个，乙级卫生院72个，商南富水、山阳漫川等32个镇卫生院被命名为省级示范卫生院，丹凤县竹林关镇卫生院被评为国家级群众满意的镇卫生院。基层医疗条件的改善和服务能力的提升，基本保障了广大农村群众就近看病的医疗需求。

　　3、推进基层医疗卫生综合改革，群众医疗负担明显降低。一是提升基本医疗保障能力。加大新农合政策宣传，农民群众参合率达98%以上，7县区新农合县、镇、村三级网络平台建成并投入使用，实现了省内定点医疗机构住院“直通车”报销和异地就医及时结算；加大对基层医疗机构的政策扶持，提高镇卫生院住院补助标准，下调报销起付线，引导患者到基层医疗机构就医；全面开展门诊统筹报销，推行大病保险制度，有效缓解了群众就医负担。二是全面实行药品“三统一”管理。2010年起全市所有镇卫生院、社区卫生服务机构和村卫生室全部实行了药品“三统一”配送、零差率销售，农村群众用上放心药、平价药，医药费用负担明显减轻。三是扎实推进分级诊疗工作。去年5月，市政府制定出台了《商洛市建设分级诊疗制度实施意见》，加强基层医疗机构服务能力建设，实行基层首诊要求，强力推进分级诊疗制度建设。市卫计局制定了相关配套政策，确定镇卫生院7个专业21个专科163种疾病诊疗目录，规范了转诊目录、转诊内容和转诊程序，初步构建了“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗制度。

　　二、基层医疗卫生服务能力建设存在的困难问题

　　虽然我市镇村医疗卫生服务能力建设取得了明显成效，但基层的现状与医改的目标，与群众就医需求还有一定的差距，还存在一些突出的困难和问题。

　　1、专业人才短缺。由于卫生人才培养周期较长，人才总量不足，近年来基层专业技术人员引进数量过少，本科生招不来、专科生进不来，难以弥补到龄退休、人员外调等造成的缺口，基层医疗机构整体呈现出人才短缺现象，人才匮乏成为制约基层卫生事业发展的首要问题。一是人员空编较多，全市镇卫生院人员编制3102个，现在岗2979人，正式在编2353人，空编749人，临聘626人，临聘人员占在岗人员比例达21.01%。二是专业人才不足，临床医生、护士及专业公卫人员占卫生院总人数不到30%的比例。三是学历水平不高，本科及以上学历325人，仅占人员总数的10.9%，大专学历1179人，占39.6%，中专及以下学历1475人，占49.5%。四是技术职称偏低，高级职称116人，占卫技人员总数的4.4%，中级职称347人，占12.9%，初级及无职称2224人，占82.7%。五是村医青黄不接，全市共有村医3708名，具备助理以上职业资格的161人，占总人数的4.3%，具备大专以上学历297人，占总人数的8%，60岁以上的村医294人，面临后继无人的问题。

　　2、医疗设备落后。医改以来，尽管国家对基层的投入不断增加，镇卫生院、村卫生室的环境面貌和医疗条件有了明显的改善，但由于投入总量不够，镇卫生院基本建设、设备购置等经费补助政策落实不到位，药品零差率销售补助水平较低，医疗设备简陋单一、陈旧老化的现象普遍存在。加之没有专设的事业经费，影响业务开展。全市134个镇卫生院中，配备DR或CR的仅有35个，配备彩超的有41个，配备全自动生化分析仪的有29个，目前还有25个卫生院只能开展“三常规”检查，诊疗能力有待提高。村卫生室整体投入不足，大部分村卫生室由村医自筹资金建设，国家仅给予了极少比例的补助，产权属于村医个人，给卫生室规范化管理、村医调配带来困难。

　　3、管理机制不活。镇卫生院人员工资由财政全额拨付，未能同步建立科学合理的绩效考核办法，职工干多干少、干好干坏工资一个样，存在吃“大锅饭”的现象，内在发展活力不足。受人员、设备、机制等多重因素制约，镇卫生院医疗服务质量和水平有所下降，门诊量明显减少，医生日接诊量均在个位数，能开展产科门诊业务的卫生院不足10%，原来可以开展的下腹部手术、四肢骨折内固定放置取出手术等业务基本停止，群众反响较大。村医补助政策不完善，村医收入普遍降低，村医工作积极性不高，到龄退出及后续补充机制尚未建立。

　　三、加强基层医疗卫生服务能力建设的建议

　　新一轮医改的目标是将有限的医疗资源得以合理分配，为人民群众提供公平可及、在费用上可承受的健康服务，最大程度保障人民群众身心健康。各相关单位要积极创新思维方式，大胆探索基层医改路径，下沉优质医疗资源，努力破解制约镇、村医疗卫生工作的瓶颈问题，补齐短板，兜好底线，切实加强基层医疗卫生服务能力建设，让优质的基本医疗服务离老百姓更近、更方便、更可靠。

　　1、畅通进人渠道，充实专业人才。目前，镇卫生院的人员补充有四种渠道，据这些年录用情况看，临床医学本科生资源紧缺且不愿到基层工作，其它专业本科生去了也不安心，每年实际补员数量较少，导致岗位空缺较多，供需矛盾较大。建议市人社局积极向省人社部门反映基层实际情况，在临床医学人员招录上降低门槛，适当放宽条件，准予正规医学院校毕业的专科生参加招聘，限制非医学人员进入卫生院工作；在事业单位招考中，按照卫生院缺员数量，增加招录计划，力争三年内配齐镇卫生院医务人员。

　　2、多措并举兼施，提升服务能力。积极探索创新管理方式，不断加强镇村医疗机构内涵建设，提升综合服务能力。一是市县加大投入力度，按照中省要求及时拨付专项资金，用于基层卫生院必备医疗器械设备的购置更新；有关部门兑现相关政策规定，适度放宽镇卫生院经费使用自主权，促进卫生院事业发展。二是建立有效的激励机制，按照多劳多得的分配原则，严格奖惩考核，将职工的绩效工资拉开差距，以调动医务人员工作积极性，激发内在活力。三是加大医务人员在职培训力度，通过轮训为镇卫生院培养一定数量的全科医生。四是建立对口支援制度，每年从县医院选派技术骨干支援指导镇卫生院工作，发挥县级医疗机构传帮带作用。五是建立定向培养制度，有计划地从镇卫生院选送优秀人员免费到上级医疗机构进修学习，全面提高专业技术水平。六是制定优惠政策，引导有经验的临床医生下沉，加强基层医疗卫生服务队伍。

　　3、培养村医队伍，提高村医待遇。乡村医生是农民身边的“健康守护人”，为农村群众提供着便捷的医疗服务。要按照市政府出台的《关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》，加快推动落实，积极做好村医配备和待遇保障工作。制定村医培训计划，按照“村来村去”的原则，采取定向培养的方式，对在职村医和愿意从事村医服务的年轻人进行免费培养，毕业后定向招录为村医，提高村医服务水平。全面落实村医各项待遇政策，逐步提高村医补助，参照村干部薪酬管理办法，建立村医底薪制度，适当提高村医工资待遇。探索建立村医“严进、优转、劣汰、老退”机制，稳定乡村医生队伍，确保医疗卫生网络“网底稳定”，切实保障群众健康需求。

　　4、适应发展需要，合理设点布局。随着城镇化建设步伐的加快，我市农村行政区划发生了很大变化。根据农村发展的新形势，镇村医疗机构（特别是镇这一级）的布局应适应这一变化，要从实际出发，合理设置布局镇医疗单位，以免造成资源浪费和服务缺位。建议在离县城较远、人口居住较集中，医疗服务辐射可达5万人的镇（如洛南县的灵口镇、山阳县的漫川关镇）建中心卫生院，每县（区）重点扶持３-4个中心卫生院，相应扩大建设规模，增加住院床位，增加医务人员编制，健全内、外、妇产、儿科、中医科等主要业务科室，配备检验、放射、心电图、超声等先进仪器设备和专业技术人员，提高医疗服务能力，将镇中心卫生院建成区域医疗中心。在人口较少的镇卫生院只设门诊，不设住院床位，减少人员编制，配备能看常见病、多发病的全科医生。在交通便利、离县城较近的镇可不设卫生院，加强村卫生室建设，提高村医医疗服务水平。

　　5、创新服务形式，拓宽诊疗模式。一是推行全科责任医师团队签约服务N+1模式，即镇卫生院全科医师、公共卫生、护理等人员加上1名乡村医生，实行“团队签约、责任到人、挂牌公示、上门服务”，定期深入村组开展巡诊、宣教，进一步提升服务能力及服务质量。二是利用网络信息平台开展远程诊疗服务模式，省市县镇村医疗信息网络平台已经建立，可以尝试在镇中心卫生院建立远程诊疗室，推行网络预约诊疗，利用远程医疗应用体系建立的全国家庭健康服务网络大数据平台，连接起基层与专家资源，选择网上医生专家团队，进行“点对点”分析诊疗，让农村群众在家门口就能享受到专家级的医疗服务，不断增强基层群众的认同感、获得感。

　　（执笔：何旭阳 徐凤莲）