关于全市城镇规划及执行情况

　　一、我市城镇规划工作做法和成效

　　调研组认为，近年来我市按照“依托大西安、建设大商洛、打造大品牌”的思路，围绕“画好城市、建好城市、管好城市、用好城市”的要求，积极实施规划引领，全力推动项目建设，着力打造城镇特色，城市建设快速发展，城镇辐射带动作用显著增强，人居环境显著改善，在推动幸福美丽商洛建设中发挥了积极重要作用。

　　一是领导重视。2011年8月，市政府成立了市长任主任，分管副市长任副主任，市政府秘书长、分管副秘书长和政府相关职能部门主要负责同志为成员的商洛市规划委员会（以下简称“市规委会”），领导和指导全市规划工作。新一届市委、政府领导班子高度重视城市规划建设管理工作，2014年1月以来，胡润泽书记先后三次赴中心城区及龟山调研，召开现场办公会、座谈会，研究指导中心城市规划建设管理工作。强调要用哲学的思想规划建设管理城市，画好、建好、管好、用好城市，真正把商洛建设成为一个生态宜居的幸福城市，一个有文化、有品味、有个性的山水城市，一个人民向往的来了不想走、走了还想来的旅游城市。陈俊市长多次深入商州、洛南调研指导“一体两翼”和蟒岭绿道规划建设工作。市规委会先后召开规划工作会议20余次，审议项目方案30多个，有力地指导了全市城镇规划建设工作。

　　二是定位准确。中心城市规划遵循“山的彩乐章、水的五线谱、城的大舞台”风貌发展策略，坚持以主城区40平方公里为中心，以“一体两翼”为发展方向，尊重“山、水、林、峪”生态功底，突出地域文化特点、山水城市风格，着力建设“山水慢城、最美商洛”山水园林艺术城市。商南县确立了打造“国际花园县城”和建设“五个商南”的目标定位，明确了“突出特色、彰显山水、注重休闲、服务旅游”的规划要求，确定了县城“东扩南移西延北改”的规划思路和“四条大道、四大片区”的建设重点。投资800余万元建成了城市规划展览馆，通过4D电影的效果展现城市未来面貌，为推进城市建设勾画了清晰生动的发展蓝图。其它县区结合实际，明确了各自县城发展目标和定位。

　　三是重点突出。市、县（区）规划主管部门狠抓规划编制工作，规划体系不断完善，规划覆盖率不断提高，规划引领调控能力不断增强。中心城市编制了“一体两翼”重点区域建设规划，环城北路、四大门户区控制等17项详细规划，城市管线、地下空间利用、城市给排水、供电、供气等专项规划，商洛市城市风貌总体规划、商洛市绿地系统规划等20余项街景规划。突出“多规合一”，开展了县城和一般镇“三规合一”，统筹土地利用、产业发展、建设、环保、旅游规划，不断提高了规划的实用性和操作性。2012年5月，商洛中心城市新总规通过省政府批复。洛南、商南县城总体规划人口与土地规模论证报告通过省、市审查。丹凤、镇安两县县城总规通过市规委会审议和省住建厅技术审查。山阳县城总规通过规委会审议。柞水县城总体规划通过省、市初审。市内3个文化旅游名镇、10余个重点镇和25个美丽乡村总体规划完成。中心城市详细规划覆盖率由2010年的75%提高到目前的95%。

　　四是特色显明。一座城市要有一座城市的建筑风格与特色。习总书记在全国城市建设工作会上提出，城市建设要看得见山、望得见水、记得住乡愁。为加强商洛城市风貌与特色建设，市委、政府多次邀请国内著名规划专家张锦秋、吕仁义、韩冀等深入商洛中心城区及各县区踏勘调研、把脉问诊城市发展和规划研究工作，提出了商洛城市建设要以“山水园林、休闲宜居和打造西安第二生活区”为目标，着力做好“山、水、城”三篇大文章，努力营造城市新环境、打造城市新亮点。市规划局将“素墙黛瓦桐子花”作为商洛建筑符号，为全市建筑风貌控制和县区规划管理工作提供了遵循与指南。商南县围绕打造绿色、水韵、不夜、文化、健康“五个商南”，超前谋划城镇建设项目，统一城镇建设风貌，彰显城镇特色，规划实施的县城文化广场、鹿城公园、西街古城、“七沟一河”综合治理、任家沟特色乡村旅游等项目，以“秦风楚韵”为特色，展示城市个性，延续历史脉搏，体现地方文化，积极打造既有现代气息、又有浓郁地域特点的魅力鹿城。

　　五是推动有力。先后修编了《商洛市经营性建设用地容积率管理办法》、《商洛市城乡规划管理办法》、《商洛市测绘地理信息管理暂行办法》等规范性文件，制定了《商洛市城市规划管理技术规定》、《商洛市规划局规划工作手册》，完善了项目审批办理规范性程序，使规划编制、审批、变更有法可依，有章可循。普遍注重加强规划督查落实，制定印发了《商洛市建筑工程规划专项稽查工作实施方案》，市县（区）规划和城管执法部门定期不定期开展工作检查与巡查，及时发现、查处、通报违法行为，纠正违法建设。中心城市先后开展规划巡查20余次，累计核查建筑面积20多万平方米，确保了规划的严肃性和权威性。

　　二、我市城镇规划工作中存在的不足与问题

　　从调研情况看，我市城镇规划工作中还存在以下不足和问题：

　　一是规划的科学性还不强。全市高水平专业规划管理人才不足、力量薄弱，部分规划编制体系不完整、水平不高，尚未形成具有特点的科学的规划体系，一些先进的规划理念、技术和方法还未能在规划编制、实施中充分体现。对自身发展规律和具有地域特色的自然地理条件的规划研究不足，对商洛历史文化底蕴和城市特色研究与挖掘得不够。学习市外、省外先进城市规划经验和理念不力，商洛智慧城市、海绵城市规划管理滞后。城市规划未纳入统一管理，商丹循环工业园区规划由园区管理，南秦新区规划由商州区管理。县区无专门规划工作机构，基层专业规划干部十分缺乏，规划的建设监督管理力量单薄，规划执行难、监督难、监督不到位问题还比较突出。

　　二是规划的前瞻性还不强。市规划局成立以来，通过多方努力，编制了一系列加强城镇规划管理工作的方案与意见，补齐了工作短板。但纵向、横向看，规划还存在着不能很好地与经济发展战略相对应，在用地指标、空间布局等方面的适应性、兼容性不足，城市空间布局与交通、市政基础设施存在一定矛盾。规划偏重于应对当前城市建设中的各种紧迫性任务，对不断出现的新情况、新项目等缺乏科学预测和研判。规划的前瞻性不强，引领指导城镇建设发展的能力有待提高。

　　三是规划的权威性还不强。一些规划还不具有法定的强制效力。有的部门对规划的严肃性认识不足，执行规划的力度不够，变更规划也还存在随意性，公众参与、专家论证等机制还不完善，广泛听取并深入研究公众意见不够。规划宣传不够，公众对规划产生误解，影响了规划的严肃性和权威性。规划覆盖范围小，重城市、轻农村问题突出，重视了中心城市和县城规划、重点镇与美丽乡村规划，其它镇村规划滞后，不少地方没有规划编制。镇村低水平建设、无序建设、违规建设现象多发，城镇风貌、特色彰显和保护不够。

　　四是规划的引领性还不强。规划编制的时效性不强，规划速度赶不上建设速度，未规划即建设、边规划边建设的现象时有发生。城市总体规划与专业规划、详细规划之间，相邻行政区的规划之间等相互协调、衔接不够，导致空间整体性差、产业雷同、基础设施重复建设等，影响了规划引领作用的发挥。对于关系民计民生的建设项目，规划仅限于空间布局上的安排，缺乏有效的激励监督机制，引导社会资金投入的力度不足。

　　五是规划的执行力还不强。全市规划执法权隶属市县区城管局，规划审批权隶属市规划局及县区住建部门，执法和管理体制不顺，执行控制力度不够，规划落实有短板、有盲区、有欠账。如西街旧改、莲湖东侧及规划确定的棚改区域中普遍存在着违规违法乱建现象，市县区城管规划部门虽作阻止，但收效甚微，严重影响了城市健康有序科学发展。

　　三、加强我市城镇规划工作的对策及建议

　　城镇规划是一个城镇发展的蓝图，一定程度上决定着城镇的未来面貌。要全面贯彻落实《城乡规划法》和中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》精神，在市委、市政府的科学部署和坚强领导下，坚持高起点、高水平、高标准，全面提升规划水平，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城镇，让人民生活更美好。

　　（一）坚持高点定位，提高规划的科学性、前瞻性。坚持按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的要求，改进规划编制工作方式，提高规划编制的质量与水平。一要坚持以人为本。“人们为了生活来到城市”，这是古希腊哲学家亚里士多德的名言。城镇规划要充分考虑人的需要，把为了人、方便人、促进人的全面发展放在首位，最大限度地满足各阶层群众对城镇功能的需求，让居民、农民共享城市建设和发展成果，为其提供最佳的人居环境。二要坚持高点定位。科学确定商洛城市的定位、发展目标、发展战略与布局，提升城市载体功能，改善生活环境、投资环境和生态环境。更新规划理念，加强战略思维，全面拓展规划视野。在谋划城市未来发展和编制规划时，善于把握科学技术和规划理论实践的变化，注重学习借鉴先进理念和经验，用世界眼光、“再生”眼光、区域视野提升规划的起点与层次。三要创新规划思路。构建以中心城市总体规划为核心，层次简明、覆盖全市的城镇规划体系，量化规划目标，强化保障措施，保证各项发展目标的“落地”。按照实施转化一批，编制完成一批、策划谋划一批的要求，高起点开展规划编制工作，着力推进各项重点规划的实施。树立超前意识，突出空间发展战略研究的作用，着力破解影响城市发展方式转变、影响城市空间布局等规划难题。四要改进工作方法。加强前期调查、基础理论和城市发展重大问题的研究，深化专家领衔的规划编制机制，将专家参与端口前移。优化规划编制机制，培育完善规划设计市场，组织开展重大项目规划设计公开招标或征集，引进先进的规划理念和方法，提升规划的科学性、前瞻性，力争使规划50年不落后，100年不后悔。

　　（二）绘就“一张蓝图”，确保规划的权威性、严肃性。规划一经确定就不能出现人为更改规划的现象。所有建设项目必须服从城镇规划大局，保证各项规划在实施过程中不走样。一要规划尽可能“法条化”，做到刚有原则、柔依法规，不因领导人的变更而随意变动。二要严格依法办事。严格执行城乡规划法、土地管理法等相关法律，坚持“先规划后建设”，增强规划制定和实施的严肃性，严格依法进行规划编制、审批、实施和管理。规划行政主管部门在城市规划区内实施具体的规划管理，坚持“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋”，确保城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划及专项规划落到实处，维护城市规划的权威性、严肃性。三要加强城镇设计。统筹城镇建筑布局，提升城镇特色风貌和文化内涵，加强历史文化遗产保护。四要推进“多规合一”。及时明确工作内容，统一标准、程序，建立权威的协调机构。要深刻认识“多规合一”是将诸多规划进行统筹的一个过程，通过使行政目标和指令在操作层面达成一致，把整个城市规划工作衔接起来、畅通起来。其核心内涵是多规协调、两规合一。多规协调的重点是协调，协调经济社会发展规划、主体功能区规划跟城市规划、土地规划之间的关系，协调总量目标、结构布局、功能分布方面的关系。而两规合一的“两规”，是指城市规划和国土规划的有效衔接。

　　（三）加强协同配合，形成推动规划落实工作合力。规划落实，不是规划部门一家的事。需要政府、社会、组织、公众方方面面的鼎力支持、密切配合。一要加大支持力度。市县区政府要把城市规划工作列为政府重要工作之一，从人力、物力、财力等方面加大投入，有计划的引进规划专家、学者和高精尖人才，加强市县区规划工作队伍建设，提高规划干部综合素质。二要建立健全制度。建立部门联席会议、公众参与等工作制度，调动各区县、各部门和公众的积极性，提升规划共识，促进规划间的衔接、协调。建立规划实施评价制度，加强对规划实施的动态管理、跟踪反馈，及时发现问题、解决问题。三要加强规划宣传。采取印制发放宣传材料，利用报纸、电视、网络等方式，加大对《城乡规划法》，党中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，全国和全省城市工作会议及市委、市政府主要领导关于加强城市规划方面的讲话精神的宣传力度，使城乡居民更全面、深入地了解规划法等法律法规，增强公众的规划法制意识和守法自觉性。四要加强监督。建立开放的规划编制、审议工作机制，增加社会各方和利益相关人参与规划确定的机会。主动接受人大法律监督、政协民主监督和社会各界监督，切实维护规划的科学性、公正性。

　　（四）实施管理创新，打造亮丽城乡市容环境。一要探索创新，建立统一高效的城市管理领导机构。探索建立“两级政府”（市、区县）、“三级管理”（市、区县和街道或乡镇）、“四级网络”（市、区县、街道或乡镇、居或村委会）管理制度，解决长期以来，城管执法因定位不准、职责不清、执法随意等问题，为城市管理提供法律依据和保障。按照依法行政、权责一致、能放则放的原则，“人随事走、费随事转”，科学界定市区两级职责和权限，实现城市管理责任全覆盖。二要夯实基础，不断提高城市服务能力。发挥商洛特色和优势，加强与西安高校、医院和科研单位的合作，规划和推动分支院校、分支医院和科研机构实验基地等项目的实施，完善城市功能，提高城市服务能力。大力提升城市建设水平，加大资金和人力投入，加快推进海绵城市和地下综合管廊建设，推进公共交通优先发展，推进建筑品质提升和人居环境改善，增强城市综合承载功能。大力提升管理水平，进一步理顺管理体制机制，全力打造智慧城市，精心精细管好城市。三要加强管控，推进县区镇办村规划工作。结合中、省城市工作会要求，出台我市县城控制性详细规划备案法规，加强市级规划管理部门对县城规划的指导，杜绝低水平建设和奇怪建筑出现。四要总结经验，试点示范推广。学习深圳城市规划“思想解放、行政主导、规划先行、市场推动、公众参与、体制创新、智力吸呐、体系改革”经验，总结好中心城市“一体两翼”建设规划与发展规划、土地规划“三规合一”的经验，探索实施镇、村（街办社区）“五规合一”，可在中心城市选择1-2个片区，各县选择1-2个街区，进行历史风貌示范建设，不断促进规划工作全覆盖、上水平、见实效。切实加大规划执行监督工作力度，确保规划有效实施。

　　（执笔：郝民生 刘丹 冯宇）